Вернуться назад

Становление местного самоуправления на Дону

Истоки демократизма казачьей общины коренились в вечевых традициях русского народа.

Первый казачий выборный атаман, о котором рассказывает история, был Сусар Федоров, участвовал в покорении Казани в 1552. Позднее наиболее часто встречаем имя Михаила Черкашенина в 1570 году. Последний выборный атаман был апрель—июль 1708, Булавин Кондратий Афанасьевич, а уже в 1708—1715наказной атаман Ромазанов, Пётр Емельянович, первый атаман избранный казаками и утверждённый Петром I. 9 мая 1916—10 марта 1917, Граббе, Михаил Николаевич, последний Наказной (назначенный императором) атаман Войска Донского.

Донские казаки присягнули царю Алексею Михайловичу в 1671 году, а с 1721 года войско было подчинено Санкт-Петербургской Военной коллегии. Низшей властной  инстанцией с момента возникновения казачества являлся станичный круг. Здесь решались все дела, касавшиеся жизни населения того или иного городка. И только в редких случаях, когда казаки сами не могли урегулировать какой-нибудь вопрос, они передавали его на рассмотрение войскового круга.

Круг собирался на майданной площади (площадь между станичной избою и часовней) в центре населенного пункта. Когда возникала необходимость в его сборе, есаул с жезлом в руках шел по станице и на перекрестке дорог, сняв шапку, кричал нараспев: «атаманы молодцы, сходиться на майдан войсковую грамоту слушать». За неявку на сбор казакам назначался штраф, размер которого устанавливали сами станичники. Атаман предлагал казакам вопросы для обсуждения какого - либо дела, а есаул следил за порядком. Участвовать в станичных сборах должно было все мужское население, достигшее совершеннолетия, лишь в случае сезонных сельскохозяйственных работ или военных сборов разрешалось присутствовать 1-2 мужчинам от семьи. За явку на круг в нетрезвом состоянии, как и за сквернословие, назначался штраф в казну станицы. Более серьезные преступления: убийство, трусость, измена рассматривались на войсковом круге. Одним словом, станичный сбор имел важное место в жизни казаков, именно через него решались все важнейшие общественные дела. Ежегодно отдельная станица имела свое определенное время, когда проходили выборы атамана и есаула. После избрания атамана ему вручалась насека - символ власти. Но наряду с этим, атаман нес большую ответственность перед казаками. В зависимости от тяжести нарушений его могли наказать и переизбрать.

Помимо атамана и его ближайшего помощника есаула на сельских кругах избирали походного атамана - для военных целей; встречных - для встреч царских послов, зимовой станицы с жалованьем; ватажных - для руководства казаками во время звериного и рыбного промыслов.

После перехода донских казаков в ведение Военной коллегии, произошли некоторые изменения в системе местного управления, которые были продиктованы стремлением центральных властей, да и верхушки самого Войска, подорвать существовавшие там порядки. В связи с этим запрещалось принимать беглых.  Далее шли указания о запрещении казакам покидать свои станицы без соответствующих документов.

Увальнительный билетВ начале 40-х годов XVIII века при атамане возник «совет из стариков», наиболее зажиточных и уважаемых обществом станицы казаков, вначале выборных, но со временем их стали именовать «подписными». На первых порах они помогали атаману в решении всякого рода текущих дел, но со временем стали выполнять и самостоятельные функции. Они должны были организовывать оборону станицы, при появлении неприятеля; мирить ссорившихся казаков; брать штраф за нарушение местного распорядка; наблюдать за очередностью при назначении в наряды и походы; решать вопросы об отставке; следить за выполнением распоряжений о неприеме и высылке беглых и тому подобное. Постепенно местами «подписные старики» стали самостоятельно решать дела, а станичные атаманы превратились в исполнителей их воли.

Наступление старшин и богатых казаков на станичное самоуправление находило поддержку у войсковых властей. Роль станичных кругов как органов народной власти с особой силой проявлялась и во время волнений 1792-1794 годов.

Но уже после разгрома Крестьянской войны 1773-1775 годов система управления на Дону настолько усложнилась, что оно оказалось не в состоянии решать все дела. В связи с этим был образован промежуточный административный орган между Войском и станицами -сыскные начальства. К концу XVIII века в своих руках сосредоточили военную, гражданскую и административную власть в подведомственных им округах. Вся территория Дона была разбита на шесть районов, в каждом из которых постоянно находился нарочный старшина, а при нем особая команда. Примерно со второй половины XVIII века они помимо сыска беглых стали заниматься вопросами, касающихся казаков.

Чтобы укрепить свои позиции в казачьих войсках, правительство в 1827 году в должность войскового атамана, назначило вначале шефом, а затем атаманом всех казачьих войск наследника престола. Сохранялась должность наказного атамана, права и обязанности которого были определены манифестом от 16 февраля 1828 года. Как отмечалось в указе, наказной атаман подчинялся войсковому, и в случае его отсутствия, увольнения или смерти пользовался всей полнотой данной ему власти и выполнял его обязанности. Войсковой атаман являлся начальником войска и председателем канцелярии. Казакам разрешалось участвовать в выборах лишь в местные органы власти и управления. Они могли присутствовать на станичных сборах, избирать станичных атаманов и станичное правление.

В станицах учреждались правления, членами которых становились станичный атаман, два судьи (из стариков), избираемых обществом на три года, и два писаря. Атамана и судей разрешалось избирать «из своей среды». Если атаман не имел офицерского чина, то на время правления он получал звание хорунжего. Правление имело свою печать и являлось органом местной исполнительной власти, которому подчинялись все жители населенного пункта. В его задачу входило: сохранение станичных земель и имущества; оберегание личного права жителей на землю, доведение до сведения населения обо всех беспорядках на общем сборе. Станичные правления подчинялись по делам военным окружному генералу, а по гражданским и хозяйственным - сыскным начальствам.  В середине XIX века желание казаков участвовать в станичных сборах заметно поубавилось. Нечетко были определены границы власти и подчинения станичных атаманов и обществ Войсковому правлению и Войсковому дежурству, окружным органам власти и управления. Поэтому происходили постоянные столкновения станиц с окружными властями за право широкого самоуправления против их административного произвола.

25 февраля 1802 года был издан указ Александра I об устройстве управления казачьих войск. Войсковая канцелярия преобразовывалась по примеру гражданского правительства 1775 года, членами которой являлись атаман, два непременных члена и четыре асессора по выбору на три года. По военной части она оставалась в подчинении Военной коллегии, по гражданской - в ведомстве Правительствующего Сената.

Свод законов 1857 года вводил в систему управления на Дону незначительные изменения: войсковое правление под председательством войскового наказного атамана и четыре экспедиции: исполнительной, хозяйственной, поземельной и счетной, а также из рекрутского присутствия, строительной и продовольственной комиссии.  На все главные должности избирались чиновники на три года, сословием войсковых чинов (дворян).

 В станицах сохранялись сельские сборы, в которых участвовали урядники, казаки, служащие, отставные чиновники.

Реформы середины 1860-х годов привели к дальнейшему укреплению государственной зависимости казачества. Созданное в 1858 году Управление иррегулярных войск было переименовано в 1867 году в Главное управление иррегулярных войск, а в 1879 году - в Главное управление казачьих войск с сохранением своей главной директивно-командной функции.

Процесс перевода казачества в государственное сословие завершился. Тем не менее, оставались отличительные признаки, которые выделяли его от остальной части населения России - это наличие прав и привилегий: владение землей, рыбной ловлей, жалованьем, беспошлинная торговля, сословные права.

Вся власть на Дону была сосредоточена в руках войскового атамана и старшинской верхушки, виднейшие представители которой составляли гражданское правительство. Но и они в своих действиях должны были руководствоваться общероссийским законодательством и подчиняться органам верховной власти. Новая форма правления просуществовала на Дону более 20 лет.

Печать ОВД Печать

Низовыми звеньями системы органов власти и управления, сконструированной в Советской России к началу 1920-х гг., являлись советы рабочих и крестьянских депутатов. В сельской местности советы именовались по-разному: сельские, аульские, станичные, поселковые – в зависимости от размеров и типа поселения. В частности, на Дону, где значительную часть населения составляло казачество, чьи поселения именовались станицами, советы носили названия станичных. Совет имел трёхмесячный срок полномочий. Исполком состоял из председателя и 3 — 5 членов. Заседания совета созывались не реже 2 раз в неделю. В 1920 году законодательно установлено, что Советы создаются в селениях, имеющих население не менее 300 человек, а маленькие населенные пункты общим собранием выдвигают представителей в объединенный сельский Совет. Исполкомы образовывались сельсоветами, объединяющими свыше 10 000 населения, в селениях с числом жителей менее 10 000 исполкомы не избирались, а исполнительную власть осуществлял председатель сельсовета. 

Конкретно полномочия и функции сельских (станичных) советов выражались в проведении в жизнь постановлений вышестоящих органов власти, осуществлении мер по культурно-хозяйственному развитию подчиненной им территории, составлении и утверждении местных бюджетов, обеспечении режима законности, развитию сельского хозяйства. Дело в том, что в советской деревне 1920-х гг. сельский совет не являлся единственным органом самоуправления. Наряду с ним существовали также сельские сходы (общие собрания граждан).

Аксайский сельский совет Свидетельство

Практическая деятельность Советов была далеко не всегда эффективной. Причины этого коренились в хозяйственно-политических трудностях, нехватке опытных кадров, отсутствии необходимых средств, живой связи с населением, неумении Советов перестроить свою работу в соответствии с задачами нэпа. Многие Советы превращались в аппарат по сбору налогов.

Все это порождало пассивное отношение населения к выборам в Советы, активизации сходов граждан и земельных обществ. С завершением коллективизации в 1930-х годах сходы и земельные общества прекратили существование, уступив Советам и исполкомам советов. По Конституции 1936 г. срок полномочия советов  был установлен в 2 года.

Круглая печать штамп сельсовета

Донской округ был образован 2 июня 1924 года. Центром округа было назначен город Ростов-на-Дону. Округ был разделён на 10 районов: Азовский, Аксайский, Багаевский, Батайский, Ейский, Кущевский, Мечетинский, Новочеркасский, Семикаракорский, Староминский. До 1924 года населенные пункты Аксайского района относились к нескольким волостям.  Аксайскому волисполкому Донского округа подчинялись 4 станичных исполкома  и несколько хуторских Советов, а в 1923 году станичные исполнительные комитеты переименованы в сельсоветы, уменьшен их штат. Уже 1 июля 1924 года образован Аксайский сельский район с центром в городе Нахичевани-на-Дону.

После объединения в 1928 году  Нахичевани-на-Дону и Ростова-на-Дону в город Ростов-на-Дону и подчинении его Северо-Кавказскому крайисполкому. Центр Донского округа стал в городе Новочеркасске, а Аксайский район был упразднен в марте 1929 года (территория отошла Новочеркасскому и Таганрогскому району).  В 1930 году станица Аксайская с ее хуторами отошла к Ростовскому Пригородному району Северокавказского края. Туда же были отнесены Большелогский, Ольгинский и Старчеркасский сельсоветы.

Новое районирование в январе 1934 года Ростов становится центром нового Азово-Черноморского края  и по причине сложности в управлении Пригородный район расформирован.

И только 1 июня 1936 года Аксайский район организован снова, а в сентябре того же 1937 года Азово-Черноморский край разделен на Ростовскую область и Краснодарский край.

Здание Аксайского райсовета 1960В феврале 1938 года в область входило 63 района. 1 февраля 1963 года вновь упразднен Аксайский район, в результате на 1.02.1963 года в Ростовской области осталось 20 районов: Аксайский вошел с состав Азовского района, 12 января 1965 года вновь и навсегда  образован Аксайский район, территория которого менялась незначительно. 

7 октября 1977 г. принята новая Конституция. Появились такие формы прямой демократии как референдум и всенародное обсуждение. Изменилось название органов власти с Советов депутатов трудящихся на Советы народных депутатов. Расширены функции и полномочия местных Советов, которые теперь сами утверждали свой бюджет, руководили всеми видами строительства, планировали хозяйство, обеспечивали соблюдение законов и порядка, обороноспособности страны.

Советы были выборными органами власти. Срок их полномочий по Конституции 1977 г. – 2,5. Местные Советы работали сессионно. При них могли создаваться из депутатов постоянные комиссии. Исполнительными и распорядительными органами Советов являлись их исполкомы, которые действовали постоянно и состояли из председателя, его замов, секретаря и нескольких членов.

Система власти и управления обеспечивала нормальное функционирование государства и общества, но начавшаяся в 1985 г. перестройка поставила вопрос о её модернизации. В 1993 году в ходе политического кризиса система Советов была ликвидирована президентом Б. Н. Ельциным, сначала разогнан Съезд народных депутатов и Верховный Совет, затем распущены Советы всех уровней

 По состоянию на 1 января 2010 года в состав Ростовской области входят 43 района.

Главной проблемой изучения истории Аксайского района является гибель станичного архива в годы Великой Отечественной войны. Изучена часть документов ГАРО по истории станицы Аксайской и Аксайского района. Первым известным  председателем станичного совета была Александра Федоровна Показанкина с 1941 года, казненная фашистами в 1942 году. Во время оккупации фашистским командованием было создано правление станицы, ставившее отметку в паспортах жителей.  После освобождения станицы Советскими войсками в 1943-1946 году председателем стал Косьянов Григорий Игнатович, в 1947-48 годах – Вартанов Андрей Сергеевич. Первым председателем горсовета стал Ковалев Николай Яковлевич в 1957-1958 году. Впервые увеличен штат совета с 9 до 18, впервые была введена должность председателя горсовета, инженера, инспектора и даже курьера. На сессии Аксайского сельсовета (последней) присутствовало 33 депутата от 12  тысяч жителей, которая в тот де день стала первой сессией городского совета.

Административные преобразования в период с 1991 года по настоящее время можно условно разбить на три периода:

Бенку Ирина Викторовна. Система казачьего самоуправления с XVIII в. по 1860 г. (на примере Донского, Запорожского и Черноморского казачьих войск). Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук 07. 00. 02. - Отечественная история Научный руководитель д.и.н., проф. Трехбратов Б.А. Краснодар – 2005 http://regiment.ru/Lib/D/14/1.htm


Загайнова Ольга Николаевна, историк, заместитель директора по научной работе ГБУК РО «Аксайский военно-исторический музей».